Wojewoda interweniuje w Pruszkowie. Uchwały rady miasta naruszały prawa i wolności gwarantowane w Konstytucji RP

Na sesji 25 czerwca Rada Miasta Pruszkowa przyjęła wyjątkowo dużo uchwał. W tym te, które okazały się najbardziej kontrowersyjne: regulamin korzystania z parkingu miejskiego przy ul. Sienkiewicza (uregulowano w nim zasady korzystania z obiektu oraz wprowadzono odpłatność) oraz regulaminy parków miejskich. Właśnie w tych dokumentach wojewoda mazowiecki dopatrzył się szeregu naruszeń prawa, a ranga tych naruszeń okazała się wyjątkowo poważna.

To nie były drobne potknięcia – część przepisów ingerowała w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywatelskie! Pikanterii całej sprawie dodaje to, że prezydentem Pruszkowa jest polityk Koalicji Obywatelskiej, a wojewoda reprezentuje dokładnie tę samą partię.

Dlaczego piszemy o prezydencie, skoro to radni przegłosowali kontrowersyjne uchwały? Otóż dlatego, że projekty uchwał formalnie przygotowuje i przedkłada radzie właśnie prezydent. Radni zazwyczaj nie mają kompetencji, aby pilnować zasad prawidłowej legislacji. Spierają się o kierunki zmian, ich zasadność, ale nie zajmują analizą zgodności z prawem poszczególnych przepisów – od tego jest prezydent, jego zastępcy, radcowie prawni urzędu miasta, naczelnicy wydziałów.

Przyjęte uchwały podlegają zawsze kontroli prawnej wojewody. Prawnicy w urzędzie wojewódzkim, uchylając część przepisów uchwał Rady Miasta Pruszkowa, okazali się wyjątkowo bezwzględni, a swojej stanowczości dali wyraz przygotowując uzasadnienia. Bo Rada Miasta Pruszkowa (czyli de facto autor uchwał – prezydent) mocno wkroczyła – jak stwierdzili – w sferę praw i wolności obywateli.

Pod rozstrzygnięciami nadzorczymi podpisał się, zgodnie z prawem, wojewoda. Dlatego w artykule piszemy, że to on podjął decyzje uchylające pruszkowskie przepisy.

W przepisach parkingowych aż roiło się od naruszeń prawa

Najwięcej zastrzeżeń wojewoda miał do uchwały Rady Miasta Pruszkowa w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z parkingu „Parkuj i Jedź” przy ul. Sienkiewicza 2A. Przypomniał, że rada miasta może określać, jak korzystać z gminnego parkingu, ale nie wolno jej przy tej okazji tworzyć własnego systemu zakazów, sankcji i odpowiedzialności.

Przykład? Najdalej idącym było przyznanie zarządcy parkingu prawa do usunięcia samochodu, motocykla, roweru lub hulajnogi w przypadku naruszenia regulaminu. Użytkownik miał też pokrywać koszty usunięcia, zabezpieczenia i przechowywania pojazdu. Zdaniem wojewody, oznaczało to wkroczenie w konstytucyjnie chronione prawo własności, gwarantowane przez art. 64 Konstytucji RP. Rada stworzyła bowiem pozaustawowy mechanizm pozwalający zarządcy ingerować w cudze mienie. Tymczasem przymusowe usunięcie pojazdu może następować tylko w przypadkach przewidzianych ustawą i przez uprawnione podmioty. Wojewoda uznał również, że taka ingerencja dotyka wolności poruszania się.

W sferę wolności jednostki wkraczał także zakaz „pozostawiania w pojeździe osób i zwierząt”. W praktyce oznaczał on, że na parkingu nie można byłoby legalnie czekać w samochodzie na pasażera, odpocząć podczas podróży czy schronić się w aucie przed deszczem. Wojewoda podkreślił wprost, że rada miasta nie ma prawa decydować o tym, kto może znajdować się wewnątrz prywatnego pojazdu! Tak szeroki zakaz ingeruje w wolność osobistą i swobodę poruszania się, a ograniczenia konstytucyjnych wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne oraz proporcjonalne.

Istotny jest również konstytucyjny standard wynikający z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP: obywatel może ponosić odpowiedzialność karną tylko za czyn zabroniony ustawą. Wojewoda przypomniał zasadę „nullum crimen sine lege” – nie ma przestępstwa bez ustawy. Lokalny regulamin nie może samodzielnie wkraczać w materię odpowiedzialności karnej czy wykroczeniowej ani tworzyć dodatkowych podstaw represji.

Konstytucja nakazuje organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy nie może domniemywać swoich kompetencji ani rozszerzać ich tylko dlatego, że dane rozwiązanie wydaje się praktyczne. Akty prawa miejscowego mogą powstawać wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia. Dlatego wojewoda przypomniał władzom Pruszkowa elementarną zasadę stanowienia prawa: mogą ustalać zasady korzystania z parkingu, ale nie mogą za pomocą regulaminu odbierać mieszkańcom uprawnień wynikających z ustaw, ograniczać ich konstytucyjnych wolności ani tworzyć własnych środków przymusu wobec obywateli i ich mienia.

Parki miejskie: tak nie wolno stanowić prawa lokalnego

Prawnicy wojewody mazowieckiego przyjrzeli się także regulaminom dotyczącym Parku im. Tadeusza Kościuszki, Anielina Wschodniego, Parku Mazowsze, Parku Potulickich oraz Parku Żwirowisko. I stwierdzili, że umieszczono tam przepisy, które wykraczają poza kompetencje samorządu i ingerują w konstytucyjnie chronione prawa i wolności mieszkańców.

Najpoważniejszy zarzut dotyczył wolności zgromadzeń, chronionej przez art. 57 Konstytucji RP. Regulaminy parków przewidywały, że bez pisemnej zgody prezydenta miasta nie wolno organizować imprez ani wydarzeń powodujących ograniczenie lub wyłączenie części parku ze swobodnego użytkowania. Wojewoda uznał, że rada stworzyła w ten sposób lokalny system zezwoleń na aktywność grupową w przestrzeni publicznej. Tymczasem ustawa Prawo o zgromadzeniach opiera się na systemie zgłoszeń, a nie na uzyskiwaniu wcześniejszej zgody organu władzy. Dotyczy to także zgromadzeń spontanicznych, które z definicji mogą być reakcją na nagłe wydarzenie i nie muszą być wcześniej planowane. Wojewoda stwierdził wprost, że zastąpienie systemu notyfikacyjnego systemem reglamentacyjnym stanowi „rażące naruszenie istoty wolności zgromadzeń”.

Problem okazał się również brak precyzji przepisów. Wymóg zgody obejmował wydarzenia powodujące „ograniczenie lub wyłączenie ze swobodnego użytkowania fragmentów parku”. Według wojewody takie sformułowanie narusza wywodzącą się z art. 2 Konstytucji zasadę określoności prawa. W dosłownym rozumieniu właściwie każda grupa ludzi przebywająca w jednym miejscu ogranicza innym możliwość korzystania z tego fragmentu parku. W praktyce mieszkańcy nie mogliby więc jednoznacznie ustalić, kiedy zwykłe spotkanie, zajęcia czy inna aktywność grupowa wymaga już administracyjnej zgody.

Drugi powtarzający się problem dotyczył właścicieli psów. W regulaminach znalazły się zakazy wprowadzania zwierząt na określone części parków, m.in. place zabaw, boiska, plażę czy do zbiorników wodnych. Wojewoda uznał, że generalny zakaz wprowadzania psów nadmiernie ingeruje w swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Podkreślił, że przepisy pozwalają gminie określić sposób sprawowania opieki nad zwierzęciem, aby nie stwarzało zagrożenia lub uciążliwości, ale nie dają podstawy do zakazywania wstępu do obiektu użyteczności publicznej.

Kolejnym przykładem było uzależnienie wprowadzania „zwierząt uznawanych za gospodarskie” od pisemnej zgody prezydenta miasta. Wojewoda zakwestionował zarówno nieprecyzyjne określenie takich zwierząt, jak i brak jakichkolwiek kryteriów, według których zgoda miała być udzielana! W jego ocenie dawało to prezydentowi całkowicie arbitralne i uznaniowe uprawnienie do decydowania o prawach obywateli w przestrzeni publicznej.

Wspólnym mianownikiem wszystkich rozstrzygnięć wojewody jest konstytucyjna zasada, że organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Miasto ma prawo ustalać zasady korzystania z miejskich parków, ale nie może przy tej okazji tworzyć nowych systemów zezwoleń, wprowadzać niejasnych zakazów ani ograniczać praw i wolności mieszkańców w sposób, którego nie przewidują ustawy. Wojewoda przypomniał, że granicą samodzielności samorządu pozostają nie tylko przepisy ustawowe, lecz także konstytucyjnie chronione prawa obywateli.

Prezydent Piotr Bąk polemizuje z wojewodą

Zarówno do prezydenta Piotr Bąka, jak i do jego zastępczyni Doroty Kossakowskiej (kwestie parkingu oraz parków podlegają właśnie jej) wysłaliśmy prośbę o komentarz, zawierający odpowiedź na pytanie, dlaczego władze Pruszkowa usiłowały uchwałami ograniczyć prawa i wolności obywatelskie mieszkańców oraz użytkowników obiektów miejskich? Czy było to działanie intencjonalne, czy też było wynikiem innych czynników (jeśli tak, jakich)?

Piotr Bąk przesłał nam długie wyjaśnienie – jak zaznaczył, w imieniu własnym i swojej zastępczyni (po raz pierwszy od dawna bez pośrednictwa rzecznika prasowego). Utrzymane jest w polemicznym wobec decyzji wojewody tonie.

„Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest wyrazem odmiennej oceny prawnej granic upoważnienia ustawowego, a nie stwierdzeniem, że intencją Miasta było ograniczanie praw mieszkańców” – przekonuje prezydent. Jak podkreśla, celem regulaminów było „zebranie w jednym, czytelnym dokumencie zasad korzystania z obiektów oraz związanych z tym obowiązków o charakterze porządkowym”.

W przypadku parków prezydent odrzucił zarzut, że miasto chciało reglamentować wolność zgromadzeń. „Wymóg uzyskania zgody Prezydenta dotyczył kwestii związanych z organizacją wydarzenia na terenie parku, w szczególności zapewnienia niezakłóconego korzystania z parku przez pozostałych użytkowników”. Mechanizm miał „służyć koordynacji aktywności odbywających się w parku oraz zapobieganiu kolizjom pomiędzy wydarzeniami i bieżącym korzystaniem z terenu”.

Prezydent broni również ograniczeń dotyczących zwierząt. „Regulaminy »parkowe« nie wprowadzały również ogólnego zakazu wprowadzania psów na teren parku. Ograniczenia dotyczyły jedynie ściśle określonych miejsc – placów zabaw oraz zbiorników wodnych”, gdzie – jak zaznacza – szczególne znaczenie ma bezpieczeństwo dzieci i innych użytkowników.

„Nie można utożsamiać samego ustanowienia zasad korzystania z gminnego obiektu z ograniczeniem konstytucyjnych wolności i praw mieszkańców” – argumentuje Bąk. Jego zdaniem regulaminy „nie ingerowały w prawa mieszkańców w sposób generalny”, lecz określały sposób korzystania z konkretnych obiektów. „Zakaz wprowadzania psa na plac zabaw nie oznaczał zakazu posiadania psa, wyprowadzania go w przestrzeni publicznej ani nawet zakazu wprowadzania go do parku jako takiego”.

Także zakaz pozostawiania osób i zwierząt w samochodach prezydent tłumaczy względami bezpieczeństwa, w szczególności ochroną zwierząt przed zagrożeniem wynikającym z wysokiej temperatury. „Intencją Miasta było przede wszystkim kompleksowe i czytelne uregulowanie zasad korzystania z przestrzeni publicznej oraz uwzględnienie rzeczywistych problemów występujących w związku z jej użytkowaniem”.

„Utożsamianie każdego postanowienia porządkowego z »naruszeniem podstawowych wolności« byłoby zatem zbyt daleko idącym uproszczeniem” – podkreślił prezydent. Dodał, że część zakwestionowanych regulacji służyła właśnie ochronie innych użytkowników: bezpieczeństwu dzieci, drożności ciągów komunikacyjnych czy możliwości korzystania z parku przez wszystkich mieszkańców.

„Czy było to działanie intencjonalne? Nie. Celem Miasta nie było ograniczanie praw mieszkańców, lecz uporządkowanie zasad korzystania z obiektów, które służą właśnie mieszkańcom” – podsumowuje Piotr Bąk. A źródłem sporu jest „odmienna od organu nadzoru ocena zakresu ogólnie sformułowanej delegacji” ustawowej, a nie zamiar ograniczania obywatelskich praw i wolności.

Kto ma rację: prezydent Pruszkowa czy wojewoda?

Piotr Bąk przekonuje, że zakwestionowane przez wojewodę przepisy były próbą uporządkowania przestrzeni i zapewnienia mieszkańcom bezpieczeństwa. Ale przecież wojewoda tego nie zakwestionował. Stwierdził jedynie (i aż), że stanowiąc przepisy miasto obiektywnie przekroczyło swoje kompetencje, a niektóre przepisy wprost naruszyły konstytucyjne wolności.

Już na początku polemiki prezydent sprowadza sprawę do sporu interpretacyjnego: „Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest wyrazem odmiennej oceny prawnej granic upoważnienia ustawowego, a nie stwierdzeniem, że intencją Miasta było ograniczanie praw mieszkańców”. To brzmi uspokajająco, ale zaciera skalę zastrzeżeń organu nadzoru. W sprawie parków wojewoda nie ograniczył się do stwierdzenia, że można było inaczej odczytywać ustawę. W odniesieniu do obowiązku uzyskania zgody prezydenta na organizowanie wydarzeń napisał, że rozwiązanie to „stanowi rażące naruszenie istoty wolności zgromadzeń”. Uznał również, że nieprecyzyjne przepisy naruszają wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę określoności prawa.

Prezydent tłumaczy, że „celem regulacji nie było stworzenie procedury reglamentującej korzystanie z konstytucyjnej wolności zgromadzeń”, a zgoda miała jedynie służyć „koordynacji aktywności odbywających się w parku oraz zapobieganiu kolizjom pomiędzy wydarzeniami i bieżącym korzystaniem z terenu”. To słaba argumentacja. O charakterze przepisu nie decyduje jego deklarowany cel, lecz treść i skutek prawny. Jeżeli regulamin mówi mieszkańcowi, że bez pisemnej zgody prezydenta nie może zorganizować określonego wydarzenia, to ustanawia wymóg uzyskania zgody – niezależnie od tego, czy autor przepisu nazwie go „reglamentacją”, „koordynacją”, czy „zapobieganiem kolizjom”. Wojewoda dobitnie podkreślił, że prawo o zgromadzeniach opiera się na systemie zgłoszeniowym. Miasto nie może własnym regulaminem zamieniać go na jakiś system, w którym obywatel musi wcześniej otrzymać akceptację organu wykonawczego.

Podobnie wygląda obrona regulacji dotyczących psów. Prezydent podkreśla: „Regulaminy »parkowe« nie wprowadzały również ogólnego zakazu wprowadzania psów na teren parku. Ograniczenia dotyczyły jedynie ściśle określonych miejsc – placów zabaw oraz zbiorników wodnych – a więc przestrzeni, w których szczególne znaczenie ma bezpieczeństwo dzieci oraz innych użytkowników”. To prawda – nie był to zakaz obejmujący cały park. Ale wojewoda wcale tak nie stwierdził. Uznał natomiast, że nawet zakaz dotyczący określonego terenu nadmiernie ingeruje w swobodę poruszania się i przebywania w danym miejscu. Co więcej, kwestie obowiązków właścicieli zwierząt zostały już uregulowane w innym pruszkowskim akcie prawa miejscowego. Tworzenie równoległych reguł prowadziłoby do „rażącej sprzeczności wewnętrznej” i naruszało zasadę zaufania obywatela do stanowionego prawa.

W komentarzu prezydenta Bąka pojawia się argument o proporcjonalności: „Nie można utożsamiać samego ustanowienia zasad korzystania z gminnego obiektu z ograniczeniem konstytucyjnych wolności i praw mieszkańców. [...] Regulaminy nie ingerowały w prawa mieszkańców w sposób generalny, lecz określały sposób korzystania z konkretnych, ogólnodostępnych obiektów komunalnych”. To kolejny argument, który nie dotyka sedna rozstrzygnięć. Nikt nie twierdzi, że każda zasada korzystania z parku czy parkingu narusza Konstytucję RP. Miasto może określać reguły korzystania ze swoich obiektów. Wojewoda wskazał jednak granicę: nie może pod pozorem regulaminu obiektu wchodzić w materię zastrzeżoną dla ustaw, tworzyć nowych sankcji, ustanawiać procedur pozwoleniowych ani arbitralnie ograniczać zachowań obywateli.

Szczególnie problematycznie brzmi tłumaczenie przepisu zabraniającego pozostawiania osób i zwierząt w samochodzie na parkingu. Prezydent wskazał, że chodziło o „potrzebę przeciwdziałania sytuacjom, w których zwierzęta pozostawione w zamkniętych pojazdach narażone są na utratę zdrowia lub życia w związku z wysoką temperaturą”. Ale przecież uchwalony przepis nie mówił o pozostawianiu zwierzęcia w rozgrzanym, zamkniętym samochodzie. Zabraniał pozostawiania w pojeździe osób i zwierząt w ogóle! Wojewoda wskazał absurdalne konsekwencje takiego zapisu: obejmował on oczekiwanie w samochodzie na pasażera, odpoczynek w czasie podróży czy schronienie się w aucie przed niepogodą. Podkreślił przy tym, że rada miasta nie jest uprawniona do decydowania o tym, kto może przebywać wewnątrz prywatnego pojazdu!

Prezydent w komentarzu podkreślił dobre zamiary: „Czy było to działanie intencjonalne? Nie. Celem Miasta nie było ograniczanie praw mieszkańców, lecz uporządkowanie zasad korzystania z obiektów, które służą właśnie mieszkańcom”. Tyle że konstytucyjne prawa można naruszyć także w dobrej wierze. Samorząd nie uzyskuje dodatkowych kompetencji dlatego, że chce zwiększyć bezpieczeństwo, poprawić porządek czy ułatwić zarządzanie obiektem. Art. 7 Konstytucji nakazuje władzom działać na podstawie i w granicach prawa, a wojewoda właśnie przekroczenie tych granic w przypadku Pruszkowa dobitnie stwierdził.

Komentarz autora:

Niepokojące w tej historii nie jest wcale to, że wojewoda znalazł w pruszkowskich uchwałach błędy. Potknięcia legislacyjne zdarzają się każdemu samorządowi. Regulaminy parków oraz parkingu zakwestionowano, bo zawierały „rażące naruszenia”, nadawały „arbitralne i uznaniowe uprawnienia”, ingerowały w konstytucyjnie chronione wolności. I to właśnie ma prawo budzić zdumienie i obawy mieszkańców.

Jak działa miejski proces legislacyjny, skoro przez kolejne szczeble urzędu, obsługę prawną, a następnie głosowanie rady przeszły przepisy, których wadliwość wojewoda ocenił później w tak jednoznaczny sposób? Przecież projekty dokumentów nie powstają spontanicznie, na sali obrad rady miasta. Są konsultowane wewnętrznie, opiniowane i dopiero  na koniec przedstawiane radnym. Jeżeli ten mechanizm nie zadziałał i nie wychwycił poważnych problemów prawnych, trudno sprowadzać sprawę wyłącznie do „odmiennej oceny prawnej”.

Seria rozstrzygnięć wojewody jest świadectwem słabości legislacyjnej pruszkowskiego magistratu. Prezydent może długo tłumaczyć, że chodziło o porządek, bezpieczeństwo i wygodę użytkowników. Wojewoda udzielił odpowiedzi jednak na zupełnie inaczej postawione pytanie: czy miasto miało prawo zrobić to w taki sposób? Odpowiedź okazała się niekorzystna dla władz Pruszkowa.

Jeżeli po całych tygodniach pracy nad pakietem regulaminów trzeba tłumaczyć mieszkańcom, że przepisy były wprawdzie niezgodne z prawem, ale powstały w dobrej wierze, to problem nie leży w konstrukcji pojedynczych paragrafów, ale w ogóle w jakości stanowienia prawa w Pruszkowie. A z tym, jak się właśnie przekonaliśmy, jest źle.