Regulamin korzystania z parkingu przy ul. Sienkiewicza pełen wad prawnych! Wojewoda mazowiecki unieważnił znaczącą jego część

Każda uchwała, przyjęta przez radnych, trafia do nadzoru prawnego wojewody, który bada jej zgodność z prawem. I tak właśnie stało się z uchwałą Rady Miasta Pruszkowa z 25 czerwca 2026 r. w sprawie regulaminu parkingu P&R przy ul. Sienkiewicza. Nie wiemy, czy czytając uchwałę prawnicy wojewody łapali się za głowy, ale jeśli tak było, było to całkowicie zrozumiałe.

Zanim wskażemy, jakie przepisy wojewoda uchylił, kilka zdań wyjaśnienia, jak wygląda przygotowywanie uchwał. Formalnie projekt przedkłada radnym do przegłosowania prezydent miasta. Ale nim to nastąpi, dokument musi zostać napisany. W urzędzie za projekty odpowiadają urzędnicy wydziałów zajmujących się danym problemem. W przypadku parkingu przy ul. Sienkiewicza – jak wynika z informacji opublikowanych przez Urząd Miasta Pruszkowa – był to Wydział Geodezji Miasta. Projekt powinien uzyskać akceptację radcy prawnego, który sprawdza jego poprawność i zgodność z prawem. Dlaczego to takie ważne? Bo radni, którzy ostatecznie nad projektem głosują, to reprezentanci wielu zawodów, ale osób z wiedzą prawniczą jest wśród nich niewiele. Radni mogą spierać się o kierunki zmian, ich zasadność, ale nie zajmują się analizą zgodności z prawem poszczególnych przepisów – od tego jest prezydent miasta i jego zastępcy, dysponujący zapleczem specjalistów oraz radców prawnych.

Jakie więc konkretnie przepisy pruszkowskiej uchwały parkingowej wojewoda uznał za sprzeczne z prawem?

Rada może ustalać zasady korzystania, ale nie wszystkie

Kluczowe dla całego rozstrzygnięcia jest to, jak szerokie są uprawnienia rady miasta do tworzenia regulaminu miejskiego parkingu. Podstawą podjęcia uchwały przez radnych był przede wszystkim art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Pozwala on gminie określać w aktach prawa miejscowego „zasady i tryb korzystania” z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zdaniem wojewody nie oznacza to jednak prawa do wpisywania do regulaminu dowolnego zakazu, który gmina uzna za potrzebny. Rada może określać zasady korzystania z parkingu, ale tylko w granicach upoważnienia przyznanego jej przez ustawę. Nie może bez odpowiedniej podstawy prawnej regulować na nowo kwestii zastrzeżonych dla ustaw, tworzyć zasad odpowiedzialności czy sankcji ani ingerować w konstytucyjnie chronione prawa i wolności mieszkańców. Wynika to m.in. z art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia.

W regulaminie parkingu nie wolno z góry ustalać zasad odpowiedzialności za szkody

Pierwsze zakwestionowane przepisy to § 5 ust. 8 i 9 uchwały. Jeden z nich zwalniał zarządcę parkingu z odpowiedzialności m.in. za szkody spowodowane kradzieżą, włamaniem, rozbojem, zniszczeniem lub uszkodzeniem pojazdu czy rzeczy pozostawionych w samochodzie. Drugi stanowił, że użytkownik odpowiada za wszelkie szkody spowodowane przez pojazd lub powstałe w związku z korzystaniem z miejsca parkingowego.

Wojewoda uznał, że nie wolno w regulaminie obiektu komunalnego samodzielnie ustalać zasad odpowiedzialności cywilnej. Te kwestie reguluje już bowiem kodeks cywilny, m.in. w art. 471 i następnych dotyczących odpowiedzialności kontraktowej oraz art. 415 i następnych dotyczących odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę. Art. 473 § 1 kodeksu cywilnego pozwala wprawdzie rozszerzać lub ograniczać odpowiedzialność, ale w drodze umowy, a nie jednostronnej uchwały rady miasta.

Inaczej mówiąc: o tym, czy w konkretnej sytuacji zarządca parkingu albo jego użytkownik odpowiada za szkodę, nie może z góry przesądzać lokalny regulamin.

Handel i reklamy – od tego są inne przepisy

Unieważniony został § 6 pkt 2, który zabraniał na parkingu „prowadzenia wszelkich form sprzedaży”. Wojewoda wskazał, że taki generalny zakaz nie mieści się w upoważnieniu do określania zasad korzystania z parkingu. Kwestia sprzedaży na terenie należącym do gminy poza miejscem wyznaczonym do tego przez właściwe organy została już uregulowana w kodeksie wykroczeń.

Podobnie oceniono § 6 pkt 7, zakazujący umieszczania ogłoszeń, reklam, plakatów i podobnych materiałów. Wojewoda przypomniał o art. 63a § 1 kodeksu wykroczeń, dotyczącym umieszczania w miejscu publicznym ogłoszeń, plakatów, ulotek, napisów czy rysunków bez wymaganej zgody. Gmina ma ponadto odrębne narzędzia służące porządkowaniu reklam w przestrzeni publicznej – przede wszystkim tzw. uchwałę krajobrazową wydawaną na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zastępować jej regulaminem konkretnego parkingu.

Palenie, alkohol, otwarty ogień, środki odurzające

Sporo miejsca w rozstrzygnięciu wojewody zajmuje § 6 pkt 8. Gmina zakazała w nim palenia tytoniu i e-papierosów, używania otwartego ognia oraz spożywania alkoholu i innych środków odurzających. Nie oznacza to, że wojewoda uznał takie zachowania za dopuszczalne. Problem polega na tym, że są one regulowane przez inne przepisy, a gmina nie może ot tak sobie wpisywać ich do regulaminu parkingu!

W przypadku palenia zastosowanie ma ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Jej art. 5 ust. 4 pozwala radzie gminy wyznaczać dodatkowe miejsca publiczne jako strefy wolne od dymu i pary z e-papierosów, ale powinno to nastąpić w odrębnej uchwale wydanej właśnie na tej podstawie prawnej.

Używanie otwartego ognia regulują z kolei m.in. art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń oraz przepisy rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

W przypadku alkoholu wojewoda odwołał się do art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten daje radzie gminy możliwość wprowadzania zakazów sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu w określonych miejscach, ale również wymaga skorzystania z właściwej, odrębnej podstawy prawnej. Samo spożywanie alkoholu w miejscu publicznym jest ponadto uregulowane ustawowo.

Kwestie środków odurzających reguluje natomiast ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, w tym jej art. 33 i art. 62. Zdaniem wojewody, nie ma podstaw, aby te przepisy dodatkowo powtarzać czy modyfikować regulaminem miejskiego parkingu.

Mycie i naprawa samochodów? Przecież już zostały uregulowane

Kolejnym unieważnionym zapisem jest § 6 pkt 9, wprowadzający zakaz „naprawiania, mycia lub odkurzania pojazdów”. Wojewoda zwraca uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach szczegółowe zasady mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami powinny zostać uregulowane w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku.

W Pruszkowie taki akt już obowiązuje – jest to uchwała z 27 kwietnia 2023 r. Zdaniem wojewody wpisanie do regulaminu parkingu dodatkowego, bezwzględnego zakazu prowadziłoby do sytuacji, w której tę samą materię regulowałyby dwa różne akty prawa miejscowego. Czyli – mieszkańcy mieliby chaos prawny. Wojewoda określił to bardziej dyplomatycznie, jako „rażącą sprzeczność wewnętrzną” w prawie miejscowym Pruszkowa.

Zakaz zaśmiecania – też z uchwały wyleciał

Na pierwszy rzut oka najbardziej zaskakujące może być unieważnienie § 6 pkt 13, zgodnie z którym nie wolno zaśmiecać ani zanieczyszczać parkingu. Także w tym przypadku nie chodzi jednak o uznanie, że takie zachowania są dozwolone. Wręcz przeciwnie – zabrania ich prawo krajowe. Art. 145 § 1 kodeksu wykroczeń przewiduje odpowiedzialność za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności. Wojewoda nie ma wątpliwości: gmina nie posiada uprawnienia do ustanawiania własnej normy zakazującej zaśmiecania, skoro materia została już uregulowana w kodeksie wykroczeń.

To ważne także przy interpretowaniu całego rozstrzygnięcia: unieważnienie lokalnego zakazu nie zawsze oznacza, że dane zachowanie staje się legalne. Czasem oznacza jedynie, że zakaz wynika z ustawy i miasto nie mia prawa ustanawiać go po raz drugi w regulaminie parkingu.

Nie wolno zakazywać siedzenia w prywatnym samochodzie!

Wojewoda zakwestionował także § 6 pkt 14, który zabraniał pozostawiania w pojeździe osób i zwierząt. W jego ocenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radzie miasta prawa do decydowania o tym, kto może przebywać wewnątrz prywatnego samochodu. Tego rodzaju generalny zakaz wkraczałby w sferę praw i wolności obywateli!

W uzasadnieniu wojewoda zwrócił uwagę, że przepis prowadziłby do absurdalnych skutków. Literalnie zabraniałby np. kierowcy oczekiwania w samochodzie na pasażera, odpoczynku w czasie podróży czy schronienia się w aucie przed złą pogodą.

Zarządca nie może dostać prawa do „odholowania” pojazdu

Bardzo istotne z punktu widzenia kierowców jest unieważnienie § 8 ust. 2 i 3 regulaminu. Przepisy te pozwalały zarządcy, w razie naruszenia regulaminu, zastosować środki służące przywróceniu stanu zgodnego z jego postanowieniami, włącznie z usunięciem z parkingu samochodu, motocykla, roweru lub hulajnogi. Użytkownik miał następnie ponieść koszty usunięcia, zabezpieczenia i przechowywania pojazdu.

Wojewoda uznał, że gmina nie mogła przyznać zarządcy parkingu tak daleko idących uprawnień. Wskazał tu m.in. art. 64 Konstytucji RP chroniący prawo własności, art. 222 § 1 kodeksu cywilnego oraz ponownie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Przymusowe usunięcie pojazdu jest ingerencją w prawo własności i może odbywać się tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych ustawą.

Tak samo gmina nie może jednostronnie nakładać w regulaminie nieprzewidzianego ustawą obowiązku pokrywania kosztów usunięcia i przechowywania mienia. Tego rodzaju zobowiązanie finansowe musi mieć podstawę w ustawie albo wynikać ze stosunku umownego między stronami.

Przepisy, które w uchwale zostały, nadal jednak budzą wątpliwości

Ale i do precyzyjności przepisów, których wojewoda z uchwały nie usunął, można mieć poważne zastrzeżenia. Największe dotyczą punktu 6 tabeli z cennikiem opłat za parkowanie. Jest tam następujący przepis: „Bilet długookresowy 30- lub 90-dniowy. Bezpłatnie”. Czyli, posiadacze takich biletów okresowych mają prawo do bezpłatnego pozostawiania pojazdów na parkingu przy Sienkiewicza.

W uchwale nie zostali jednak określeni przewoźnicy, których bilety okresowe dają takie uprawnienie. A więc – kierując się tym, co w oficjalnym dokumencie jest – honorowane powinny być bilety okresowe dowolnego przewoźnika w Polsce (np. Kolei Śląskich, SKM w Trójmieście, MZK w Zielonej Górze etc.), a nawet dowolnego przewoźnika z Europy i świata!

To nie wszystko. W uchwale nie określono, że uprawnienie gwarantują bilety w okresie ich ważności. To jeszcze bardziej może rozszerzać krąg uprawnionych – do posiadaczy dowolnych biletów okresowych 30- i 90-dniowych wydanych kiedykolwiek przez dowolnego przewoźnika, nawet wiele lat temu.

Czy taka interpretacja nie jest przejawem czepiactwa? Otóż, nie. W Polsce obowiązują Zasady Techniki Prawodawczej (ZTP) – zbiór reguł mówiących urzędnikom i prawodawcom, jak poprawnie pisać przepisy prawa. Określają one m.in., że przepisy powinny być jasne, jednoznaczne i zrozumiałe, że trzeba używać pojęć konsekwentnie, unikać niepotrzebnych powtórzeń oraz dokładnie wskazywać wyjątki, warunki i ograniczenia. Chodzi o to, żeby obywatel po przeczytaniu przepisu mógł możliwie łatwo ustalić, co mu wolno, czego nie i jakie ma uprawnienia. ZTP mają formę rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Stosuje się je przy tworzeniu ustaw i rozporządzeń, ale także przy stanowieniu aktów prawa miejscowego, czyli np. uchwał rady miasta.

Jeżeli więc samorząd chciał przyznać bezpłatne parkowanie tylko osobom posiadającym bilety określonego przewoźnika, np. ZTM czy KM, powinien był wyraźnie napisać to w uchwale. Nie powinien zostawiać tego do domysłów mieszkańców, urzędników czy operatora parkingu.

Rzecznik miasta Krzysztof Olszewski: Nasza intencja była inna

Wysłaliśmy pytania do prezydenta Piotra Bąka: Czy intencja władz Pruszkowa była taka, aby do bezpłatnego parkowania na parkingu P&R przy ul. Sienkiewicza uprawniały dowolne bilety okresowe dowolnego przewoźnika na świecie z dowolnym okresem ich ważności? Jak w takiej sytuacji weryfikować te uprawnienia (wiele biletów okresowych ze świata nie posiada kodu QR)? No i przede wszystkim, w jakim trybie i do kogo zgłaszać roszczenia o zwrot nienależnie pobranej opłaty za parkowanie, jeśli została ona pobrana od osoby spełniającej kryteria z pkt 6 regulaminu?

Tradycyjnie zamiast prezydenta odpisał rzecznik miasta Krzysztof Olszewski. „Nie. Taka interpretacja nie odpowiada ani celowi uchwały, ani zasadom funkcjonowania parkingu w systemie „Parkuj i Jedź”. Intencją uchwałodawcy było umożliwienie bezpłatnego korzystania z parkingu osobom korzystającym z transportu publicznego i posiadającym ważny bilet uprawniający do przejazdu, w szczególności bilety funkcjonujące w systemie Warszawskiego Transportu Publicznego objęte rozwiązaniami przewidzianymi dla parkingu P+R (…) Parking został utworzony jako infrastruktura służąca użytkownikom transportu publicznego. Cel ten został również jednoznacznie wskazany w uzasadnieniu uchwały (…) Dokument (bilet), którego okres ważności upłynął, nie potwierdza uprawnienia do przejazdu, a tym samym do skorzystania ze zwolnienia z opłaty parkingowej”.

Ale zaraz potem rzecznik przyznaje: „Jednocześnie należy wskazać, że w pozycji cennika dotyczącej biletów 30- i 90-dniowych nie wymieniono literalnie nazwy emitenta biletu. Miasto będzie analizowało, czy dla wyeliminowania ewentualnych dalszych wątpliwości interpretacyjnych zasadne jest doprecyzowanie tego zapisu. Nie zmienia to jednak celu ani sposobu stosowania regulacji”.

Dalej Olszewski pisze, że system parkingowy został przygotowany do weryfikowania biletów Warszawskiego Transportu Publicznego objętych uprawnieniem do bezpłatnego korzystania z parkingu i że nie została przewidziana procedura weryfikowania dowolnych biletów komunikacyjnych wydawanych przez przewoźników na całym świecie.

A do kogo zwracać się z roszczeniami o zwrot nienależnie pobranej opłaty? Olszewski: „Operatorem parkingu jest City Parking Group S.A., wyłoniona w postępowaniu przetargowym przeprowadzonym przez Miasto Pruszków. Operator odpowiedzialny jest za obsługę systemu parkingowego i pobór opłat. Ewentualne przypadki nieprawidłowego naliczenia opłaty będą rozpatrywane indywidualnie po zgłoszeniu”.

Przewodniczący rady Karol Chlebiński: W razie konieczności podejmę stosowne działania

Analogiczne pytania, jak do prezydenta, przesłaliśmy przewodniczącemu Rady Miasta Pruszkowa, pytając w tym przypadku, czy może intencją radnych było przyznanie prawa do bezpłatnego parkowania kierowcom z całego świata.

„Na obecnym etapie mogę jednak wskazać, że przedstawiona przez Pana interpretacja zapisów cennika stanowiącego załącznik do Regulaminu korzystania z parkingu „Parkuj i Jedź" przy ul. Sienkiewicza 2A wydaje się nadmiernie rozszerzająca i w mojej ocenie nie znajduje uzasadnienia w wykładni uchwały jako całości. Parking funkcjonuje w systemie Parkuj i Jedź, którego celem jest zachęcanie do korzystania z transportu zbiorowego” – odpisał Karol Chlebiński. „Z tego względu postanowienia cennika dotyczące biletów krótko i długookresowych należy odczytywać łącznie, w powiązaniu z funkcją parkingu oraz pkt 4 ww. cennika. Interpretacja zapisów, że bezpłatne parkowanie przysługuje na podstawie dowolnego biletu okresowego dowolnego przewoźnika i bez względu na jego ważność jest daleko idąca i prowadziłaby do skutków sprzecznych z celem uchwały oraz zasadą racjonalnego stanowienia prawa. Intencją Rady Miasta było wprowadzenie preferencji dla osób korzystających z transportu zbiorowego w ramach systemu Park & Ride, a nie ustanowienie powszechnego zwolnienia z opłat dla posiadaczy dowolnych biletów okresowych”.

Na koniec przewodniczący zapewnia, że po powrocie z urlopu przeanalizuje zapisy regulaminu szczegółowo i w razie konieczności podejmie stosowne działania.

Czy pobieranie opłat za parking zostanie zawieszone? Urząd miasta: Nie!

Powyższe pytanie przesłaliśmy do prezydenta Piotra Bąka dwukrotnie. Raz, w związku z nieprecyzyjnym określeniem kręgu uprawnionych do bezpłatnego korzystania z parkingu. „W razie stwierdzenia przez Pana Prezydenta, że uchwała Rady Miasta posiada wady wymagające ich usunięcia, czy do tego czasu zawieszone zostanie pobieranie opłat od użytkowników parkingu P&R przy ul. Sienkiewicza?” – zapytaliśmy.

Rzecznik Krzysztof Olszewski odpisał: „Nie ma obecnie podstaw do zawieszenia pobierania opłat za korzystanie z parkingu. Pobieranie opłat zostało wprowadzone uchwałą Rady Miasta Pruszkowa nr XXVI.350.2026 Prezydent Miasta na podstawie § 2 ww. uchwały został zobowiązany do jej wykonania. Osoby posiadające ważne bilety objęte uprawnieniem do bezpłatnego parkowania mogą potwierdzić swoje uprawnienie w systemie i korzystać z parkingu bez ponoszenia opłaty. Zgodnie z informacją operatora pobieranie opłat rozpoczyna się 19 sierpnia 2026 r. (co ciekawe, rzecznik użył czasu teraźniejszego, choć odpowiedzi przesłał 21 sierpnia – przyp. red.). Jednocześnie, jeżeli praktyka funkcjonowania parkingu wskaże potrzebę dodatkowego doprecyzowania któregokolwiek z zapisów regulaminu lub cennika, Miasto podejmie odpowiednie działania”.

Drugi raz pytanie przesłaliśmy 21 sierpnia, mając już w ręku rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody eliminujące z regulaminu parkingu cały szereg ważnych przepisów: „Czy w związku z uchyleniem przez nadzór prawny Wojewody Mazowieckiego części przepisów uchwały Rady Miasta Pruszkowa ws. regulaminu korzystania z parkingu P&R przy ul. Sienkiewicza, pobieranie opłat od użytkowników parkingu zostało zawieszone?”.

Rzecznik odpisał: (…) Uchwała Rady Miasta Pruszkowa nr XXVI.350.2026 została uchylona jedynie w zakresie wywieszania nośników reklamowych na parkingu przy ul. Sienkiewicza i nie ma wpływu na obecny system poboru opłat”.

Tutaj rzecznik napisał nieprawdę. Z regulaminu wojewoda usunął przecież m.in. przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkody, zakazu handlu i reklam, palenia, spożywania alkoholu, używania otwartego ognia i środków odurzających, mycia i naprawiania pojazdów, zaśmiecania parkingu, pozostawania osób i zwierząt w samochodach oraz usuwania pojazdów i obciążania ich właścicieli kosztami takiego działania.

Komentarz autora:

Cała ta historia wystawia fatalne świadectwo jakości stanowienia prawa w Pruszkowie. Nie mówimy o drobnym błędzie redakcyjnym, literówce czy jednym niefortunnie sformułowanym zdaniu. Wojewoda wyeliminował z uchwały cały katalog przepisów, trudno więc mówić o jednostkowym przeoczeniu.

Projekt uchwały nie powstał spontanicznie podczas sesji rady. Został przygotowany przez urząd, następnie powinien zostać poddany kontroli prawnej, a dopiero później trafił do radnych. Jeżeli po przejściu całej ścieżki w akcie prawa miejscowego znajduje się tak wiele regulacji wymagających usunięcia przez wojewodę, i budzących wątpliwości co do ich precyzyjności, to pytanie o jakość pracy urzędu, władz Pruszkowa – i skuteczność wewnętrznej kontroli prawnej – jest nie tylko zasadne, ale wręcz konieczne.

W tej sytuacji szczególnie trudno zrozumieć decyzję prezydenta Piotra Bąka, aby poboru opłat nie wstrzymywać do czasu uporządkowania regulaminu. Urząd przyznaje, że jeden z kluczowych zapisów cennika może wymagać doprecyzowania, wojewoda stwierdza nieważność całego szeregu innych postanowień, a mimo to kierowcy mają nadal płacić. Ale niby dlaczego?

Mieszkańcy mają prawo oczekiwać najpierw starannie napisanego, sprawdzonego i jednoznacznego prawa, a dopiero potem jego egzekwowania. W przypadku parkingu P&R w Pruszkowie ta kolejność została, niestety, postawiona na głowie.