Nielegalne, niezrozumiałe i niepotrzebne - poprawki do Statutu Miasta zostały zablokowane

Podczas ostatniej sesji Rady Miasta, która odbyła się 26 stycznia, pruszkowscy radni wnieśli projekt nowelizacji Statutu Miasta. Dziewięć propozycji zmian miało być efektem wielomiesięcznej pracy mieszkańców i miejskiej Komisji Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa. Kwestie podnoszone przez mieszkańców w przeważającej większości nie zostały jednak uwzględnione. 

W projekcie wniesionym pod głosowanie (można go pobrać pod tym linkiem) nie znalazły się przepisy dotyczące jawności i dostępności obrad Rady Miasta. “Konstytucji Miasta” nie dostosowano też do wymogów nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 2018 roku, w której Sejm wprowadził bezwzględny obowiązek jawności wobec obrad gminnych komisji (wcześniej obowiązkiem jawności objęte były jedynie obrady sesji rad gmin). Radni postanowili też porzucić pomysł dostosowania Statutu Miasta do wymogów nowoczesności i uwzględnienia w nim roli Internetu w komunikacji między władzą a obywatelami. 

Zamiast tego zajęto się zmianami wewnętrznej organizacji Rady Miasta, w tym między innymi tzw. “lex Lewan” - czyli postulatem zniesienia limitu liczby komisji doraźnych, którym może przewodniczyć miejski radny. 

Usiłowano też przeforsować zwiększenie kompetencji przewodniczącego Rady Miasta w sposób wykraczający poza ramy ustrojowe samorządu gminnego narzucane przez konstytucję i ustawy. Co ciekawe -  Przewodniczący Komisji Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa, Olgierd Lewan (SPP), nie chciał podjąć się zreferowania i uzasadnienia wnoszonych poprawek. Przedstawił je jako cyt. “kosmetyczne” i poprosił o ich przegłosowanie. 

W efekcie interwencji naszej redakcji głosowanie zostało wstrzymane. Naszym zdaniem wszelkie zmiany tak ważnego dokumentu, jakim jest Statut Miasta, nie powinny przechodzić bez szerokiej dyskusji. Podjęliśmy się więc przedstawienia radnym szczegółów przedłożonego im projektu uchwały, obalając tezę, jakoby zawierał on jedynie “kosmetyczne” poprawki. Debata nad projektem rozpoczęła się dopiero na skutek wystąpienia autora niniejszego artykułu na forum Rady. Jego efektem było zdjęcie punktu o zmianie Statutu z porządku obrad i w rezultacie - zarzucenie (przynajmniej na razie) pomysłu wprowadzania zmian stojących w otwartej sprzeczności z obowiązującym prawem. 

Wszystkie przedłożone zmiany można podzielić łącznie na trzy kategorie: nielegalne - czyli takie, które swoja treścią zaprzeczają ustawom i/lub konstytucji, niezrozumiałe - te, które istotnie wpływają na funkcjonowanie miasta, lecz są na tyle “mętne”, że trudno odczytać z nich intencje (ratio legis) wnioskodawcy oraz niepotrzebne, czyli zmiany nic nie wnoszące, których wprowadzenie jest absolutnie zbędne. 

Nielegalne

Do proponowanych zmian stojących w sprzeczności z obowiązującym prawem należy próba przeistoczenia przewodniczącego Rady Miasta w super-organ z uprawnieniem do cyt. “nadzoru obsługi kancelaryjnej posiedzeń Rady”. Jak wiadomo, nadzór jest kategorią prawa administracyjnego, na którą składają się dwa elementy: możliwość przeprowadzania kontroli oraz wdrażania władczych rozstrzygnięć wobec nadzorowanego organu. 

Za obsługę kancelaryjną posiedzeń rady odpowiedzialne jest Biuro Rady Miasta w Urzędzie Miasta Pruszkowa. Wprowadzenie proponowanych zmian oznaczałoby, że przewodniczący Rady Miasta - wbrew ustawie o samorządzie gminnym i konstytucji - mógłby nadzorować prace komórki organizacyjnej urzędu. Tymczasem Konstytucja RP (art. 171.) mówi jasno, że jedynymi podmiotami uprawnionymi do nadzoru nad organami samorządu terytorialnego w Polsce są wyłącznie: Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. 

Bezprawną propozycją zmiany jest również próba przyznania przewodniczącemu Rady Miasta prawa do “przyjmowania skarg i pism wpływających od mieszkańców oraz nadawania im biegu”. Problem polega na tym, że obsługa pism kierowanych do organów samorządu gminnego jest już regulowana przynajmniej w trzech ustawach - kodeksie postępowania administracyjnego, ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o petycjach. 

Z regulacji tych wynika, że nie każde pismo składane przez mieszkańców musi przechodzić przez ręce przewodniczącego rady gminy. Co więcej - użyte w projekcie nowelizacji Statutu słowo “pisma” nie zostaje sprecyzjowane, więc nie wiadomo o jaki rodzaj pism może chodzić. Wszak mieszkańcy mogą prowadzić pisemną korespondencję za pomocą podań, wniosków czy zwykłych listów, ze wszystkimi komórkami organizacyjnymi urzędu czy nawet z pojedynczymi urzędnikami. Korespondencja ta może dotyczyć załatwienia konkretnej sprawy, udostępnienia informacji publicznej lub zwyczajnie zwrócenia uwagi urzędników na dowolny miejski problem. 

Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której - w przypadku przegłosowania proponowanych zmian - Przewodniczący Rady Miasta miałby te wszystkie “pisma” przejmować i “podawać dalej”. Stanowiłoby to głęboką ingerencję w strukturę postępowania administracyjnego. Mogłoby też skutkować naruszeniem ustawowych terminów i przez to - narażać miasto na ryzyko wypłat odszkodowań bądź na konieczność odpierania lawiny skarg administracyjnych za każdym razem, gdy składane pisma bezprawnie znajdą się w rękach przewodniczącego. Między innymi z tego powodu w naukach prawnych wynaleziono zasadę, zgodnie z którą akty prawa niższego rzędu (w tym przypadku Statut Miasta - akt prawa miejscowego) nie mogą stać w sprzeczności z aktami prawa wyższego rzędu (w tym przypadku z ustawami). 

Trzecią zmianą nie znajdującą uzasadnienia w ustawach jest próba ograniczenia zadań ustawowych wiceprzewodniczącego Rady Miasta względem zadań przewodniczącego. Ustawa o samorządzie gminnym (art. 19.) mówi wszak jasno: “Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego.”

Oznacza to, że wiceprzewodniczący Rady Miasta może wykonywać dowolne zadanie z zakresu organizacji pracy rady oraz prowadzenia obrad, do którego wykonania wyznaczy go  Przewodniczący. Tymczasem pruszkowscy radni postanowili wprowadzić istotne różnice w zadaniach Przewodniczącego i jego zastępcy, przydzielając temu drugiemu oddzielny katalog uprawnień. Katalog ten ma charakter zamknięty i składają się na niego: prowadzenie listy mówców, rejestrowanie zgłoszonych wniosków, obliczanie wyników głosowania oraz tajemnicze “wykonywanie innych czynności o podobnym charakterze” (sic!). Nie wyjaśnia się przy tym, czy do tych "czynności o podobnym charakterze" zalicza się na przykład przywołanie sali (bądź dyskutantów) do porządku lub przydzielanie i odbieranie głosu. Zauważalny jest jednak brak najważniejszego uprawnienia wiceprzewodniczącego, czyli gwarantowanej ustawą możliwości samodzielnego prowadzenia obrad. 

Niezrozumiałe

Drugą kategorią są zmiany o naturze na tyle niejasnej, że trudno odgadnąć z nich faktyczne intencje projektodawcy. Jedną z takich zmian jest próba pozbawienia przewodniczącego Rady Miasta możliwości odebrania głosu radnym lub innym dyskutantom w przypadku, gdy treść lub sposób ich wystąpienia zakłóca porządek obrad lub powagę sesji. Przepisy dające Przewodniczącemu takie uprawnienie miałyby być - z przyczyn zupełnie niezrozumiałych - wykreślone. 

Podobnie niezrozumiałych zmian miały doczekać się przepisy ustanawiające procedurę przeprowadzania kontroli w jednostkach organizacyjnych gminy (tj. na przykład w szkołach, bibliotekach lub przedszkolach) na zlecenie Rady Miasta. Życzeniem radnych było, aby “wymazać” ze Statutu Miasta przepisy dotyczące sposobu sporządzania protokołu pokontrolnego. 

Do tej pory protokół pokontrolny musiał zostać opatrzony podpisami członków zespołu kontrolnego oraz dyrektora kontrolowanej jednostki. Ten ostatni miał również prawo złożenia zastrzeżeń do protokołu. W zestawie proponowanych zmian przepis ten jest zastępowany nową treścią, która o procedurze powstania protokołu nawet nie wspomina. Nigdzie indziej też nie proponuje się alternatywnych przepisów, które rzeczoną kwestię regulowałyby na nowo. W istocie więc, jeśli proponowane przez radnych zmiany weszłyby w życie, anonimowy protokół pokontrolny należałoby uznać za ważny i gotowy do dalszego procedowania. 

Nie wiadomo też z jakiego powodu do procedury zatwierdzania protokołu dodano jeden szczebel pośredni, tj. “akceptację” dokonywaną przez Radę Miasta jeszcze zanim zespół kontrolny powróci do Komisji Rewizyjnej. Wszak zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, wnioski pokontrolne razem z protokołem przyjmuje Komisja Rewizyjna i przekazuje go prezydentowi (co wydawało się rozwiązaniem spójnym i logicznym). 

Co więcej - niedookreślone w projekcie nowelizacji Statutu zostały warunki i przesłanki, którymi powinna się kierować Rada Miasta, aby protokół cyt. “zaakceptować”. Nie wiadomo też na jakiej podstawie Rada miałaby protokół odrzucić (i czy w ogóle ma do tego prawo). 

Niepotrzebne

Zmiany, które można uznać za niepotrzebne, to przede wszystkim te, których wprowadzenie nie zmienia kompletnie nic w funkcjonowaniu pruszkowskiego samorządu. Taką zmianą niewątpliwie jest każda próba przepisania treści ustaw do Statutu Miasta. W projekcie proponowanym przez radnych ustanawia się m.in. sposób wyboru przewodniczącego Rady Miasta - w treści tożsamej z przepisami ustawy o samorządzie gminnym - lub jego zadania - również wprost przepisane z ustawy. Podobnie jako zupełnie niepotrzebne ocenić należy serię prób “przemeblowania” Statutu, tj. przenoszenia przepisów między paragrafami i ustępami, nie zmieniając ich oryginalnej treści, a jedynie strukturę.

Zarówno zachowanie “stabilności” w redakcji aktu prawnego, jak i powstrzymanie się od przepisywania przepisów z innych aktów prawa uznaje się za dobrą praktykę legislacyjną sprzyjającą czytelności, przejrzystości i funkcjonalności prawa. Trudno bowiem jest powoływać się na przepisy, które co jakiś czas zmieniają swoje miejsce w Statucie. Jeszcze trudniej jest pilnować aktualności i legalności przepisów przepisanych z ustawy, podczas gdy sama ustawa może ulec zmianie. 

Radni: to wina prezydenta

Po dyskusji rozpoczętej dopiero po naszym wystąpieniu, sam autor poprawek, radny Olgierd Lewan, przyznał, że są one cyt. “bublowate”. Jako przyczynę takiego stanu rzeczy podał jednak absencję prezydenta Pawła Makucha oraz miejskich prawników na posiedzeniach Komisji Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa. 

“Komisja pracowała przez dwa miesiące nad tymi zmianami nie mając żadnego, podkreślam - żadnego, wsparcia ze strony pana prezydenta i prawników zatrudnionych w urzędzie miasta. To jest już standard, że komisja wysyła zaproszenia na posiedzenia do pana prezydenta, z prośbą o wskazanie prawników merytorycznych, którzy mogliby wesprzeć obrady komisji” - mówił. Zgodnie z jego relacją jednak, wystosowane zaproszenia nie są przyjmowane i żadni prawnicy na posiedzeniach się nie pojawiają. 

“Chcę powiedzieć, że to dzisiejsze przedstawienie uchwały do akceptacji rady to jest akt rozpaczy tej komisji dlatego, że nie ma w składzie Rady prawnika, który mógłby, podobnie jak pan Chodkowski czy pan Dorosz, wypowiedzieć się kompetentnie na temat proponowanych zmian” - dodał.

Warto zaznaczyć, że pruszkowscy radni otrzymali z urzędu miasta opinię prawną na temat przedkładanych zmian do Statutu i była ona jednoznacznie negatywna zarówno pod kątem materialnym jak i formalnym (skan dokumentu można pobrać pod tym linkiem). Szkopuł tkwi jednak w tym, że opinia ta została opublikowana w systemie eSesja zaledwie na jeden dzień przed obradami. Nie wszyscy więc zdążyli się z nią zapoznać, a nawet jeśli zdążyli, to najwyraźniej postanowili nie czynić z niej elementu debaty nad zmianami. Jak wskazał wiceprzewodniczący Rady Miasta Piotr Bąk (KO) - sam nie do końca zrozumiał jej treść. 

Co ciekawe - jak zauważył radny Karol Chlebiński (SPP) - urzędowa opinia prawna, zgodnie z datą na dokumencie, powstała 10 listopada zeszłego roku. Oznacza to, że na jej publikację trzeba było czekać ponad dwa miesiące. Dlaczego prezydent zwlekał tyle czasu z przedstawieniem dokumentu radzie? Na to pytanie radnym nie udało się uzyskać odpowiedzi.