Konflikt pomiędzy prezydentem i przewodniczącym rady

W ostatnim czasie na forum pruszkowskiej Rady Miasta występują konflikty „o udzielanie głosu”. Zastępca prezydenta miasta Konrad Sipiera podnosi, że możliwość wypowiedzi jest niesprawiedliwie przydzielana. Jego zdaniem Przewodniczący bezzasadnie uniemożliwia mu wypowiadanie się w toku bardziej burzliwych dyskusji.

Na sesji budżetowej wiceprezydent zapowiedział, że złoży skargę do wojewody na działania przewodniczącego rady. Jak powiedział, tak zrobił – na początku marca na biurko wojewody trafiła skarga w trybie działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego.

Konrad Sipiera zarzuca w niej Krzysztofowi Biskupskiemu (SPP) naruszenie przepisów statutu miasta. „W działaniach Przewodniczącego pojawia się pełna dowolność i arbitralność decyzji” pisze zastępca. W skardze wskazuje m.in. na nieprawidłowości związane z przyjęciem na sesji 28 stycznia rezolucji wzywającej prezydenta miasta Pruszkowa do przedłożenia radzie nowego projektu budżetu i nowego projektu Wieloletniej Prognozy Finansowej.

W zakresie pierwszego zarzutu skargi Konrad Sipiera zarzuca Krzysztofowi Biskupskiemu nieprawidłową wykładnię statutu miasta. W ocenie Przewodniczącego Rady zastępca prezydenta jest „gościem” i tak powinien się zachowywać. W statucie zaś istnieje przepis, który pozwala przewodniczącemu rady udzielić głosu Prezydentowi Miasta poza kolejnością głosu, w uzasadnionych przypadkach.

Drugi zarzut dotyczy rezolucji przyjętej przez radnych w końcu stycznia. Konrad Sipiera wskazuje, że „rezolucja” jest uchwałą. Zgodnie ze statutem miasta procedowanie uchwał wymaga pewnego formalizmu – ich projekty powinny być przedstawione radnym przynajmniej 7 dni przed sesją. Powinny też zostać zaopiniowane przez właściwą komisję rady. Tymczasem procedura ta nie została zachowana – projekt rezolucji został „wrzucony” do porządku obrad na sesji przez radną Elizę Kurzelę (niezrzeszoną). Następnie rada, mimo sprzeciwu ze strony m.in. radnego Grzegorza Szachogłuchowicza (niezrzeszonego), uchwałę przyjęła.

Zgodnie z przepisami kodeksu przedmiotem skargi może być „w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw”. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie funkcjonują rozbieżne poglądy co do organu właściwego do rozpatrzenia skargi na przewodniczącego rady miasta. Według jednych właściwym organem jest wojewoda, według drugich sama rada gminy.

W skali kraju pismo Konrada Sipiery nie jest pierwszą próbą „poskarżenia się” na radnego lub przewodniczącego rady.

Komentarz autora: Moim zdaniem skarga na przewodniczącego rady jest niedopuszczalna i dlatego (niezależnie od jej przedmiotu) powinna zostać uznana za bezzasadną. Przewodniczący rady miasta nie jest organem administracji publicznej, ani tym bardziej pracownikiem organu. Organem (zresztą kolegialnym) jest rada miasta, co wynika wprost ustawy o samorządzie gminnym. Przewodniczący cały czas pozostaje radnym, który sprawuje mandat wolny. Oznacza to, że podlega on tylko odpowiedzialności politycznej – jako radny przed wyborcami w toku wyborów i jako przewodniczący przed radą, która może odwołać przewodniczącego.

Za bezzasadne uważam równie meritum pierwszej części skargi. W moim przekonaniu prawidłowe jest traktowanie zastępców prezydenta miasta jako „gości” w rozumieniu statutu. W samorządzie gminnym od 2002 r. nie ma kolegialnych zarządów. Uprzywilejowana pozycja prezydenta miasta na gruncie przepisu na który powołuje się Konrad Sipiera wynika z faktu, że prezydent jest organem gminy. Formalnie rzecz biorąc chęć zabrania głosu poza kolejnością powinien zgłaszać sam prezydent (czyli Paweł Makuch) i dopiero następnie wskazywać swojego zastępcę jako osobę, która referuje problem. Z tego punktu widzenia rola zastępców prezydenta (podobnie jak i skarbnika, sekretarz miasta i innych pracowników magistratu) niewiele się od siebie różni – są to pracownicy samorządowi, którzy wspierają prezydenta miasta w wykonywaniu przez niego zadań.

Za zasadny uważam natomiast drugi zarzut wiceprezydenta. Niemniej jednak w tej części błędnie została ona skierowana na przewodniczącego. Skarga w zakresie nieprawidłowości związanych z rezolucją powinna zostać skierowana na radę miasta (jako organ administracji publicznej). Pewną ciekawostką pozostaje fakt, że mimo istotnych naruszeń statutu miasta w zakresie trybu przyjęcia uchwały-rezolucji nie została ona uchylona przez wojewodę w procesie nadzoru.

Rezolucja rady miasta cały czas pozostaje uchwałą. Podlega ona nadzorowi wojewody i kontroli sądowoadministracyjnej. Niemniej jednak skutki prawne wywołane przez rezolucję są żadne. Uchwała tego rodzaju nie zawiera norm prawnych i jest tylko niewiążącą opinią rady.

Co w takim razie powinien zrobić wojewoda jeżeli zgodzi się z zarzutami Konrada Sipiery? Powinien dążyć do usunięcia naruszenia prawa i wnieść skargę na rezolucję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Możliwe jest też jednak przyjęcie odmiennej interpretacji prawnej co do oceny sposoby przyjęcia tej uchwały. Ponieważ jest to uchwała nienormatywna, to wojewoda może ocenić naruszenia prawa jako nieistotne. Wówczas zasady ekonomii procesowej podpowiadają, że organ nadzoru nie powinien wnosić skargi do WSA.

Na koniec trzeba jeszcze wyjaśnić co wojewoda może zrobić przewodniczącemu Krzysztofowi Biskupskiemu? Co najwyżej uznać skargę za zasadną. Z faktu z kolei nic nie wynika. Skargi w trybie działu VIII k.p.a. są tzw. „miękkimi instrumentami”. Z ich zasadności nie wynikają żadne wiążące skutki prawne. Złośliwi mogą nazwać takie rozstrzygnięcia „moralnymi zwycięstwami”.

Co zatem wynika z powyższego? Dla mieszkańca miasta Pruszkowa sprawa ta jest „burzą w szklance wody” – kolejnym epizodem targającego miastem konfliktu pomiędzy radą i prezydentem. Koneserzy prawa administracyjnego znajdą zaś w niej kilka ciekawych zagadnień prawnych.