Zamach na demokrację czy sposób na układy? Spór o limit kadencji prezydentów, burmistrzów i wójtów rozgorzał na nowo

Wprowadzenie zasady dwukadencyjności dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast było jednym z najgłośniejszych wydarzeń w historii polskiego samorządu po 1989 roku. Regulacja, przyjęta w 2018 r., od początku budziła kontrowersje i dyskusje – zarówno wśród polityków, jak i samych samorządowców.

Sama idea nie jest nowa. Już w latach 90. pojawiały się głosy, że zbyt długie pełnienie urzędu przez te same osoby sprzyja tworzeniu się lokalnych układów i osłabia konkurencję w wyborach. Wówczas jednak brakowało politycznej woli, by wprowadzić ograniczenia. Kolejne rządy uznawały, że o ewentualnej zmianie powinni decydować sami mieszkańcy w drodze wyborów.

Przełom nastąpił w 2017 r., gdy Prawo i Sprawiedliwość zapowiedziało reformę prawa samorządowego. Jednym z jej głównych elementów było ograniczenie liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast do dwóch, przy jednoczesnym wydłużeniu kadencji z czterech do pięciu lat. Argumentowano to chęcią odświeżenia sceny lokalnej i zapobieżenia sytuacjom, w których ta sama osoba sprawuje urząd przez kilkanaście lub kilkadziesiąt lat.

Gorącym orędownikiem wprowadzeniu limitu dwóch kadencji był prezes PiS Jarosław Kaczyński

Projekt spotkał się z krytyką ze strony opozycji i części środowisk samorządowych. Podnoszono argumenty o ograniczaniu biernego prawa wyborczego, czyli prawa do kandydowania. Wskazywano też, że wyborcy przecież dysponują mechanizmem zmiany władzy – poprzez głosowanie.

PiS jednak przeforsowało zmianę. Kluczowy przepis art. 11 § 4 kodeksu wyborczego stanowi dziś: „Nie ma prawa wybieralności w wyborach wójta w danej gminie osoba, która została uprzednio dwukrotnie wybrana na wójta w tej gminie w wyborach wójta zarządzonych na podstawie art. 474 § 1”.

Nowe przepisy zaczęły obowiązywać od wyborów samorządowych w październiku 2018 r. Oznacza to, że pierwszą kadencją w rozumieniu limitu była ta z lat 2018–2024. Drugą – obecna, trwająca od 2024 r. W praktyce ograniczenie zacznie więc działać przy wyborach w 2029 r., kiedy część obecnych włodarzy nie będzie mogła ubiegać się o reelekcję w tej samej gminie.

Samorządowcy: Ten limit trzeba znieść!

Zakaz sprawowania urzędu przez wójta, burmistrza i prezydenta dłużej niż dwie kadencje jest solą w oku samorządowców. Związek Miast Polskich, Unia Metropolii Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP, Związek Województw RP czy Unia Miasteczek Polskich jednogłośnie żądają jego zniesienia.

Związek Miast Polskich (do którego należy np. Pruszków) uznaje obecne prawo za sprzeczne z Konstytucją RP, gdyż ustawowe ograniczenia biernego prawa wyborczego mogą być legalnie wprowadzane wyłącznie dla ochrony porządku publicznego, zdrowia lub praw innych osób.

Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych (OPOS) twierdzi, że ograniczenie „zmarginalizowało urząd wójta, burmistrza i prezydenta do niepewnego i relatywnie krótkiego epizodu w karierze”.  Apeluje, aby decyzja o kandydowaniu należała wyłącznie do lokalnej społeczności, bez ingerencji centralnych przepisów.

Przedstawiciele Związku Gmin Wiejskich RP twierdzą , że odbieranie mieszkańcom prawa wyboru prowadzi do utraty kompetentnych liderów lokalnych, podczas gdy samorząd wymaga stabilności i doświadczenia. 

PSL składa projekt ustawy znoszącej limit

Na początku lipca politycy Polskiego Stronnictwa Ludowego złożyli do marszałka Sejmu projekt ustawy znoszącej limit kadencji i przywracającej stare zasady. Partia argumentuje, że dwukadencyjność wcale nie rozbija układów, nie zwiększa konkurencji i nie zapewnia „świeżości” władzy – te kwestie rozwiązują bowiem nadzór i jawność.

Ludowcy tłumaczą, że pierwsza kadencja służy rozpoznaniu potrzeb mieszkańców, druga – wdrażaniu działań, a kolejne – realizacji długoterminowych planów. To wyborcy powinni decydować, kto stoi na czele gminy, a nie przepisy eliminujące liderów po dwóch kadencjach.

Partia podkreśla, że obecne ograniczenie nie jest reformą, lecz swoistym ubezwłasnowolnieniem wspólnot lokalnych. Poza tym negatywnie wpływa na włodarza – gdy wie, że już nie będzie mógł kandydować, może unikać podejmowania strategicznych decyzji, co hamuje rozwój wymagający ciągłości – np. w infrastrukturze, edukacji czy energetyce.

Zostawmy limit, bo ponownie zabetonujemy samorządy

Pomysł zniesienia limitu ma chyba tylu samo zwolenników, co przeciwników. Fundacja im. Stefana Batorego oraz organizacja Watchdog Polska uważają, że dwukadencyjność nie jest rozwiązaniem idealnym, ale warto dać jej szansę. Przypominają, że ograniczenie kadencji to doraźny środek, który może przeciwdziałać negatywnym zjawiskom w gminach, takim jak klientelizm, przewaga władzy wykonawczej nad radą czy brak niezależnych mediów lokalnych. Dwukadencyjność sprzyja rotacji, otwartości na nowe idee i ograniczaniu nadużyć władzy. Wyjątkiem mogą być nieliczne przypadki wyjątkowo dobrych włodarzy, ale nawet wtedy zasada ta może działać na korzyść mieszkańców.

Obie organizacje już w 2024 roku we wspólnym stanowisku zaapelowały o pozostawienie ograniczenia na czas testu oraz o przeprowadzenie równoległych reform – wzmacniających pozycję radnych, zapewniających niezależność mediów i większą przejrzystość działań władzy.

Przeciwna projektowi PSL jest też partia Razem. Jej współprzewodniczący Adrian Zandberg zapowiedział złożenie wniosku o odrzucenie projektu już w pierwszym czytaniu. Zandberg ostro krytykuje pomysł ludowców, według niego PSL chce „wylania betonu na polskie samorządy”, utrwalając lokalne układy i zastygnięcie władzy. Jego zdaniem bez limitów samorządowi „feudałowie” mogliby rządzić praktycznie dożywotnio.

Jednomyślności w tej sprawie nie ma w samej Koalicji Obywatelskiej. Według doniesień medialnych premier Donald Tusk ma być sceptyczny wobec pomysłu zniesienia limitu.

A co sądzą na ten temat nasi samorządowcy? Poprosiliśmy ich o opinie.

Piotr Bąk (Pruszków): Dwukadencyjność to ograniczenie praw obywatelskich

Obecny prezydent Pruszkowa pełni urząd dopiero pierwszą kadencję, więc jemu zakaz bezpośrednio nie zagraża – w roku 2029 może kandydować na kolejną kadencję.

– W mojej ocenie wprowadzenie dwukadencyjności dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast stanowi ograniczenie praw obywatelskich, w szczególności praw lokalnych społeczności. To przecież mieszkańcy udzielają mandatu i kredytu zaufania swoim włodarzom, oceniając ich pomysły oraz sposób realizacji zadań. Nie powinno to być przedmiotem decyzji „z góry” – centralnych władz, które miałyby prawo wskazywać swoich namaszczonych kandydatów, co przypomina praktyki znane z czasów słusznie minionych – mówi Piotr Bąk. – Warto zadać pytanie: dlaczego, i na jakiej podstawie, należałoby zakazywać kolejnych kadencji włodarzowi, który spełnia oczekiwania swoich wyborców?

Prezydent przypomina, że obywatele dysponują dziś skutecznymi narzędziami demokracji, takimi jak wybory czy referenda, które pozwalają im decydować o pozostaniu lub zmianie osób sprawujących władzę. Dowodem na to jest fakt, że od 2018 roku, w wyniku demokratycznych wyborów, wymieniono około 75 proc. włodarzy gmin. To pokazuje, że społeczności lokalne są w stanie samodzielnie dokonywać realnych zmian, bez potrzeby odgórnych, ustawowych ograniczeń.

– Jeśli jednak ustawa o dwukadencyjności miałaby pozostać w obiegu prawnym, to należałoby ją rozszerzyć na wszystkie szczeble władzy, zarówno samorządowej, jak i centralnej, zaczynając od radnych, a kończąc na posłach i senatorach – uważa Bąk. – Wszyscy są przecież równi wobec prawa, zgodnie z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 7 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Obecnie ograniczenia dotyczą jedynie wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz prezydenta kraju. A co z pozostałymi osobami sprawującymi władzę? – pyta retorycznie.

Tomasz Jankowski (Piastów): Mieszkańcy zawsze mogą zmienić włodarza

Tomasz Jankowski również pełni urząd pierwszą kadencję, ale podziela pogląd, że obowiązujące prawo należy zmienić.

– Osobiście jestem za zniesieniem dwukadencyjności. Mieszkańcy w wyborach mają możliwość zmiany włodarza lub pozostawienia na następną kadencję. Jeśli dany wójt/burmistrz/prezydent po dwóch kadencjach spełnia oczekiwania społeczne i zamierza dalej ubiegać się o pozostanie na stanowisku, wówczas mieszkańcy mogą ponownie obdarzyć go zaufaniem – mówi Tomasz Jankowski. – Rotacja na stanowisku wójta, burmistrza lub prezydenta dokonała się w ostatnich wyborach samorządowych w 956 gminach i jest dowodem na aktywność społeczną mieszkańców, 956 włodarzy otrzymało czerwoną kartkę i do tego nie była potrzebna dwukadencyjność. Dobrze wykonywana funkcja czy zawód nie powinny być ograniczane do dwóch kadencji – dodaje.

Magdalena Eckhoff (Podkowa Leśna): Mieszkańcy wiedzą, komu powierzyć urząd

Także dla burmistrz Podkowy Leśnej trwa dopiero pierwsza kadencja. Ale i ona jest zwolenniczką zmiany prawa.

– Zniesienie dwukadencyjności wójtów i burmistrzów przywróciłoby mieszkańcom pełnię praw wyborczych, bo to oni najlepiej wiedzą komu chcą powierzyć kierowanie gminą. Burmistrzowie i wójtowie są praktycznie jedyną grupą w samorządzie objętą takim ograniczeniem – mówi Magdalena Eckhoff. – Zniesienie dwukadencyjności umożliwiłoby kontynuację rozpoczętych działań, zobowiązywałoby samorządowców do większej odpowiedzialności wobec mieszkańców.

Pani burmistrz zauważa, że w ostatnich wyborach niemal 40 proc. włodarzy zostało wybranych na pierwszą kadencję i to w wielu przypadkach pomimo kandydowania dotychczasowego gospodarza gminy. – To oznacza, że mieszkańcy są w stanie podjąć świadomą decyzję, ocenić dotychczasową pracę i dokonać zmiany w przypadku, gdy sprawy nie idą zgodnie ze społecznym oczekiwaniem – stwierdza.

I podobnie jak prezydent Pruszkowa proponuje, aby w przypadku utrzymania dwukadencyjności w samorządzie rozważyć objęcie podobnym ograniczeniem inne grupy, np. parlamentarzystów.

Arkadiusz Kosiński (Brwinów): Dwukadencyjność należy zlikwidować w imię praw obywatelskich

Burmistrz Brwinowa należy do tej grupy samorządowców, którą zasada dwukadencyjności dotyka bezpośrednio. Swój urząd pełni już czwartą kadencję i jeśli przepisy nie zostaną zmienione – obecna byłaby dla niego ostatnią.

– Zniesienie dwukadencyjności w samorządach stało się przedmiotem polemiki politycznej, ale dla mnie jest to przede wszystkim kwestia zasad i przestrzegania Konstytucji RP – mówi Arkadiusz Kosiński. – Konstytucja RP gwarantuje każdemu obywatelowi prawo do kandydowania w wyborach, tzw. bierne prawo wyborcze, o ile spełnia warunki wiekowe i nie został pozbawiony praw wyborczych wyrokiem sądu. W mojej ocenie dwukadencyjność, wprowadzona przez Sejm na mocy ustawy, jest ograniczeniem praw obywatelskich, bowiem wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, którym mieszkańcy dwukrotnie powierzyli zarządzanie, zostali w praktyce pozbawieni biernego prawa wyborczego, tj. możliwości kandydowania po raz trzeci. Z kolei wyborcom ograniczono prawo wybierania, tzw. czynne prawo wyborcze, ponieważ nie mogą zagłosować na kandydata, który w poprzednich 10 latach sprawdził się w działaniu na tym stanowisku – tłumaczy.

Zdaniem Kosińskiego, tak znaczne ograniczenie praw – jeśli już je wprowadzać – powinno być zapisane w Konstytucji RP, podobnie jak w przypadku prezydenta Polski. W art. 127 ust. 2 konstytucja przesądza bowiem, że „Prezydent jest wybierany na pięcioletnią kadencję i może być ponownie wybrany tylko raz”.

– Dwukadencyjność powinna być wpisana wprost do konstytucji. W przeciwnym przypadku należy ją zlikwidować w imię konstytucyjnych praw obywatelskich – kwituje burmistrz Brwinowa.

Dariusz Zwoliński (Nadarzyn): Demokracja działa i bez dwukadencyjności

Dariusz Zwoliński wójtem został w marcu 2018 roku w przedterminowych wyborach, rozpisanych po śmierci poprzedniego gospodarza gminy Janusza Grzyba. Wygrał też kolejne wybory, obecna kadencja jest więc jego drugą pełną i jeśli przepisy nie zostaną zmienione – ostatnią.

– Jestem za minimalną ingerencją państwa w prawa obywatelskie i przeciwko dwukadencyjności w samorządach. W ostatnich wyborach obywatele zmienili władze w 41 proc. gmin, czyli demokracja działa – stwierdza Zwoliński.

Jego zdaniem kadencyjność nie ograniczy patologii w samorządzie, bo kto np. zabroni wieloletniemu wójtowi wystawić jako nowego kandydata swojego zastępcę i wymienić się stanowiskami? Pomysłowość ludzka nie zna przecież granic.

– Dwie kadencje to dużo i mało. Biorąc pod uwagę długość procedur, czasami i 10 lat za mało na zrealizowanie poważnych inwestycji – analizuje Zwoliński. – Czy konieczność zmiany na stanowisku włodarza spowoduje masowy napływ młodych ludzi do samorządu? Też wątpię. Górny limit czasu służby publicznej, ogromny zakres obowiązków, skala odpowiedzialności i ludzkich oczekiwań, przy stosunkowo niewielkich apanażach, nie stanowią zachęty dla ambitnych, dobrze wykształconych młodych pracowników, mających świadomość, że czas ich pracy nie zależy od jakości działań i oceny współobywateli – tłumaczy. – A co do długoletnich włodarzy: z jednej strony doświadczenie, znajomość swojego samorządu, jego potrzeb, silnych i słabych stron, wykształcone mechanizmy postępowania, sprawczość, z drugiej wypalenie, zmęczenie materiału, a więc stagnacja. Dlaczego zabraniać wyborcom dokonać oceny, w jakim momencie ich włodarz się znajduje? – pyta.

Małgorzata Pachecka (Michałowice): Wprowadzenie dwukadencyjności było zagrywką czysto polityczną

To druga kadencja Małgorzaty Pacheckiej na stanowisku wójta gminy Michałowice i jeśli obecne przepisy nie zostaną zmienione – ostatnia.

– W 2018 roku, po raz pierwszy kandydując na urząd wójta, byłam świadoma właśnie co zmienionego prawa i wprowadzenia dwukadencyjności. Tak jak wtedy, tak i dzisiaj uważam, że ta zmiana była rozwiązaniem czysto politycznym, niewynikającym ze specyfiki pracy samorządowej, a na pewno niewynikającym z intencji stworzenia samorządu w ogóle. Po prostu, to była systemowa, polityczna, nienaturalna regulacja pod publiczkę, w dłuższej perspektywie przynosząca więcej szkody niż pożytku, gdyż istnieją sposoby na zmianę nietrafionych decyzji wyborców, tj. referenda odwoławcze i normalne wybory po zakończeniu każdej kadencji – mówi wójt Michałowic.

Małgorzata Pachecka proponuje, aby czytelnikom portalu zpruszkowa.pl postawić kilka pytań:

1. Czy w wieku 40 lat, najlepszego czasu swojego życia zawodowego, podjęliby Państwo bardzo wymagającą pracę tylko na 10 lat, wiedząc, że po pierwsze, po tym czasie będziecie mieli trudność ze znalezieniem jakiejkolwiek innej pracy wykorzystującej Państwa kompetencje, a po drugie, że zarobki w trakcie tych 10 lat – mimo że są godne – nie pozwolą na odłożenie oszczędności do końca życia, ani nie zagwarantują nawet minimalnych świadczeń po zakończeniu tej pracy? Kto w takim razie będzie chciał startować w wyborach? Jakiego typu kandydaci?

2. Czy zatrudniając do pracy w swoim zespole nową osobę, która właśnie wygrała konkurs na to stanowisko, o której jesteście przekonani, że ma pożądane cechy do tej pracy, i o której wiecie, że szybko nabierze szczegółowych kompetencji i stanie się – z Waszą wydatną pomocą –  bardzo dobrym pracownikiem, myślicie o tym, aby wyrzucić ją pracy po 10 latach, bo tak każe prawo?  Czy może jednak taka inwestycja w pracownika powinna się zwracać w dłuższym okresie?

– Około półtora tysiąca wójtów, burmistrzów i prezydentów jest dziś w sytuacji konieczności zakończenia pracy na swoich stanowiskach z mocy prawa już za niespełna 4 lata. Oczywiście, te osoby, zanim zdecydowały się na kandydowanie, znały regulacje praawne. Znałam i ja, ale czy zastanawiali się Państwo, jaką te osoby mogą mieć dzisiaj motywację do cięższej niż standardowa pracy na tych stanowiskach? Do realizacji projektów, których tworzenie i wykonanie, to więcej niż 4 lata? Czy świadomość zakończenia pracy w konkretnej dacie nie sprawi, że będą teraz np. bardziej zachowawczy, mniej aktywni, że odłożą „dla innych” ważne samorządowe zadania? – pyta retorycznie Małgorzata Pachecka.