Czy Prezydent Pruszkowa może zatrudniać własną siostrę?

Zatrudnienie w Urzędzie Miasta Pruszkowa bliskiej krewnej prezydenta Pawła Makucha było tajemnicą poliszynela od początku tej kadencji. Pogłoski na ten temat pojawiały się już po rozstrzygnięciu II tury wyborów prezydenckich w 2018 r.

Małgorzata Makuch-Twarowska, bo o niej mowa, została zatrudniona jeszcze przez prezydenta Jana Starzyńskiego. Nabór, w którym wzięła udział, miał być częścią strategii “otwarcia na nowe technologie” realizowanej przez magistrat w 2018 roku. Z informacji pozyskanych przez portal zpruszkowa.pl wynika, że głównym argumentem przemawiającym za jej zatrudnieniem były umiejętności z zakresu obsługi mediów społecznościowych. Małgorzata Makuch-Twarowska została szeregową pracownicą zespołu odpowiedzialnego za promocję miasta.

Sytuacja zmieniła się, gdy do władzy w Pruszkowie doszedł Paweł Makuch. Jego siostra została wtedy w krótkim czasie awansowana na kierowniczkę biura odpowiedzialnego za promocję. To jednorazowy skok o kilka szczebli w urzędniczej hierarchii.

Czy wójt (burmistrz, prezydent) może zatrudniać krewnych w urzędzie?

Zgodnie z art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych (u.p.s.) zabronione jest zatrudnianie w urzędach rodzeństwa. Przepis ten brzmi następująco:

„Małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogą być zatrudnieni w jednostkach, o których mowa w art. 2, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej.”

Zgodnie z tym przepisem niedopuszczalne jest więc zatrudnianie w jednym urzędzie m.in.: małżonków, rodziców i dzieci, dziadków i wnuków, rodzeństwa, teściów i synowej/zięcia.

Warunkiem zastosowania tego zakazu jest „stosunek bezpośredniej podległości służbowej”. Pojęcie to nie jest jednak zdefiniowane w ustawie i w praktyce pojawiają się trudności z jego interpretacją. Niektórzy prawnicy jednoznacznie wskazują, że poprzez “podległość służbową” należy rozumieć możliwość wydawania poleceń służbowych.* Tym samym nie jest dopuszczalna sytuacja, w której krewni i powinowaci są zatrudnieni w takim stosunku, który umożliwia jednemu z nich wydanie polecenia służbowego drugiemu.

Za taką interpretacją art. 26 u.p.s. przemawiają m.in. art. 33. ust. 1, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), które brzmią kolejno:

"1. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy.
(...) 3. Kierownikiem urzędu jest wójt.
(...) 5. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych."

Oznacza to, że wójt może wydawać polecenia służbowe wszystkim pracownikom urzędu gminy.

Wielu prawników powołuje się również na wykładnię językową wywodząc, że “zwierzchnictwo służbowe”, o którym mowa w u.s.g., opisuje istotę tej samej sytuacji, co “podległość służbowa”, o której czytamy w u.p.s. Warto wspomnieć również, że żadna ze wzmiankowanych ustaw nie przewiduje sytuacji, w której krewny wójta (butmistrza, prezydenta) został zatrudniony przed objęciem przez niego urzędu i nie czyni względem niej żadnych wyjątków. Fakt, że Małgorzata Makuch-Twarowska została zatrudniona w urzędzie miasta za Jana Starzyńskiego, nie ma tu więc żadnego znaczenia.

Wójt (burmistrz, prezydent) zatrudnia krewnego w urzędzie – czym to grozi?

Powstanie stanu faktycznego niezgodnego z art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych jest naruszeniem prawa. Odpowiedzialność za dopuszczenie się go przewidziana jest przepisami prawa pracy.

Sytuacja, w której jeden z krewnych pracuje od jakiegoś czasu w urzędzie, a drugi członek rodziny zostaje jego przełożonym, powinna skutkować rozwiązaniem umowy o pracę w momencie objęcia urzędu przez tego drugiego (za porozumieniem stron lub na drodze wypowiedzenia). Warto zauważyć jednak, że obowiązek usunięcia stanu niezgodnego z prawem spoczywa na obu stronach. Założenie to jest o tyle nieżyciowe, że dotyczy sytuacji, w której zaprzestanie naruszania prawa najczęściej nie leży w interesie żadnej ze stron umowy. Innymi słowy – zarówno zwierzchnik, jak i podwładny mogą zwyczajnie nie chcieć rozwiązania stosunku pracy.

W takim wypadku konsekwencje mogą być dwojakie. W stosunku do podwładnego – może to stanowić podstawę do zwolnienia dyscyplinarnego po kolejnych wyborach, przy założeniu, że zmieni się obsada stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta). Innymi słowy – pracownika, który nagminnie łamie prawo, może zwolnić dopiero nowy włodarz wybrany na następną kadencję. W stosunku do przełożonego zaś w grę wchodzi jedynie odpowiedzialność polityczna. Utrzymywanie stanu sprzecznego z brzmieniem ustawy może być potraktowane przez radę gminy jako argument do nieuchwalenia włodarzowi wotum zaufania lub przez mieszkańców jako pretekst do organizacji referendum o jego odwołanie.

Obejście ustawy regulaminem?

W praktyce stosowania prawa w Polsce wielokrotnie podejmowane były próby obejścia zakazu wynikającego z art. 26 u.p.s. Jak? To bardzo proste – włodarze tworzyli w strukturze urzędów szczeble pośrednie, których istnienie miałoby uzasadniać brak „bezpośredniej podległości służbowej”.

Taką sztuczkę zastosowano m.in. w Pruszkowie. Za czasów Jana Starzyńskiego biuro promocji podlegało bezpośrednio prezydentowi. Jednak od lipca 2019 r., po reorganizacji urzędu miasta, zwierzchnictwo nad Biurem Promocji i Marketingu przekazano wiceprezydent Beacie Czyżewskiej, odpowiedzialnej również za kulturę i oświatę. Reorganizacja została przeprowadzona w drodze zarządzenia Prezydenta Pruszkowa nadającego magistratowi nowy regulamin organizacyjny.

Czy to rozwiązuje problem? Niekoniecznie. Wśród prawników nie brakuje opinii, że takie działanie łamie zakaz interpretowania norm wyższego rzędu (ustaw) przez normy niższego rzędu (zarządzenia). Ten z kolei wynika z hierarchiczności aktów prawa.

Ponadto, organizacyjne powierzenie poszczególnych referatów (wydziałów, biur) zastępcom wójta (burmistrza, prezydenta) nie ogranicza jego kompetencji wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. W mocy pozostaje przytaczany w niniejszym artykule art. 33 u.s.g., zgodnie z którym włodarz gminy cały czas pozostaje kierownikiem urzędu i nadal może wydawać polecenia służbowe lub dokonywać innych czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do wszystkich pracowników urzędu, z pominięciem pośredników.

Dodatkowo, jak argumentuje Naczelny Sąd Administracyjny, niezgodna z prawem podległość służbowa istnieje także wtedy, gdy przełożony rozstrzyga w sprawach dotyczących podwładnego (sygn. akt II SAB/Kr 230/13). Kierownik urzędu gminy (wójt, burmistrz, prezydent) niewątpliwie posiada takie narzędzia – choćby w postaci zarządzeń, którymi może dowolnie zmieniać strukturę organizacyjną urzędu. Z tego powodu fakt zatrudnienia pośrednika między włodarzem a zatrudnionym w urzędzie krewnym może być interpretowany jako de facto pozbawiony znaczenia.

Warto jednak zaznaczyć, że zarówno wykładnia jak i orzecznictwo względem art. 26 u.p.s. bywają niejednolite. Niektórym wojewódzkim sądom administracyjnym zdarzało się orzekać na przykład, że aby zadośćuczynić wymogom przepisu, należy utworzyć między włodarzem a jego krewnym aż dwa szczeble pośrednie (sic!). Nie brak też opinii, że pojedynczy szczebel wystarcza w zupełności i czyni zatrudnienie krewnych włodarza w urzędzie gminy całkowicie legalnym.

Czy tak powinno być?

Kwestia zatrudniania krewnych wójta (burmistrza, prezydenta) w urzędzie gminy nie jest jedynie zagadnieniem prawnym. Oprócz tego pozostają jeszcze kwestie etyczne oraz czysto pragmatyczne.

W przypadku Pruszkowa, prezydentowi może być trudno uniknąć publicznych oskarżeń o nepotyzm – bez względu na to, czy hipotetyczne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w tym konkretnym przypadku byłoby dla niego korzystne, czy nie. Małgorzata Makuch-Twarowska została awansowana o kilka szczebli w kadencji, w której jej brat piastuje stanowisko prezydenta. Z jednej strony – trudno udowodnić, że stałoby się inaczej, gdyby wybory samorządowe w Pruszkowie wygrał kto inny. Z drugiej jednak – doprawdy trudno uwierzyć, że prezydent-brat nie miał żadnego wpływu na rozwój jej kariery.

Politycy, którym zarzuci się nepotyzm, zwykle najchętniej tłumaczą, że zatrudniony przez nich krewny/kuzyn/znajomy z klasy/sąsiad to “fantastyczny fachowiec” i “odpowiednia osoba na odpowiednim miejscu”, po czym starają się jak najszybciej przejść nad tym do porządku dziennego. Czy słusznie? Czy opinia publiczna powinna odpuszczać zadowalając się wytłumaczeniem, że kuzyn polityka “ma przecież odpowiednie kwalifikacje”?

Nepotyzm to też korupcja

Najważniejszą negatywną konsekwencją nepotyzmu jest powstanie konfliktu interesów, czyli sytuacji, w której jedna osoba występuje jednocześnie w dwóch rolach. Omawiając przypadek prezydenta Pruszkowa i jego siostry ktoś mógłby wskazać, że Paweł Makuch występuje wobec Małgorzaty Makuch-Twarowskiej jednocześnie w roli przełożonego oraz brata. Dalej należy zadać sobie pytanie: która z tych ról zwycięży? I w jakiej sytuacji będzie to miało miejsce?

W polskim życiu politycznym można mnożyć przykłady, w których politycy zapewniali, że z podległymi sobie członkami rodziny zachowują czysto profesjonalne relacje. Kłopotów w takim postawieniu sprawy jest kilka. Po pierwsze (i najważniejsze) – taką sytuację raczej trudno sobie wyobrazić. Po drugie – jaką (poza słownymi zapewnieniami polityka) mamy gwarancję, że tak jest? Czy nie lepiej zwyczajnie zapobiegać i nie dopuszczać do sytuacji, w której polityk lub urzędnik występuje w podwójnej roli? Czy nie lepiej zapewnić opinię publiczną o czystości swoich intencji w oparciu o obiektywne przesłanki (faktyczny brak konfliktu interesów), niż o deklaracje i fasadowe sztuczki prawne?

Nepotyzm - kiedy mamy z nim do czynienia - ma szkodliwy wpływ na wszystkie sfery życia publicznego. Podnosi koszty utrzymania administracji, obniża wydajność pracy urzędów, sprzyja niegospodarnemu wydatkowaniu publicznych środków, podważa zaufanie obywateli do instytucji państwowych, powoduje powstawanie niepotrzebnych napięć społecznych i politycznych. Prowadzi do rozbicia standardów praworządności i zagraża demokracji. Jak czytamy w raporcie Banku Światowego na temat korupcji w Polsce (Bank Światowy kwalifikuje nepotyzm jako formę korupcji), “nepotyzm kłóci się z demokracją, bo prowadzi do powstania ustroju klanowego”. My zaś powinniśmy zadać sobie pytanie: jakiego ustroju życzymy sobie dla siebie w Polsce? I czy z "klanowością" mamy do czynienia w Pruszkowie?