Czy prezydent mógł nie wydać „wuzetki” dla tzw. “megabloka”?

W wywiadzie Konstantego Chodkowskiego z Prezydentem Pruszkowa najbardziej kontrowersyjnym tematem okazała się inwestycja przy ulicy Pawiej. Kilka tez sformułowanych przez prezydenta Pruszkowa zasługuje na polemikę. Paweł Makuch zapewnia, że magistrat dogłębnie analizował sprawę i konsultował się z zewnętrznymi ekspertami. Oto tezy zaprezentowane przez Prezydenta w wywiadzie, z którymi się nie zgadzam:

1. Wuzetkę trzeba było wydać

W sprawie “Pawich Ogrodów” pojawia się kontrowersyjne zagadnienie prawne. Warunki zabudowy ustalono także dla części dwóch działek ewidencyjnych. Problem prawny dotyczy możliwości ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej gruntu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że „wuzetki” wydaję dla „terenu”. Natomiast pojęcie „terenu” nie jest prawnie zdefiniowane i podlega wykładni organów administracji i sądów administracyjnych.

Aktualnie można wyróżnić dwa konkurencyjne znaczenia nazwy „teren” na gruncie u.p.z.p.

Pierwsze przyjmuje, że „teren” jest synonimem całej działki ewidencyjnej lub kilku całych działek ewidencyjnych. Wynika to z faktu, że nieruchomością gruntową w polskim prawie są tylko całe działki ewidencyjne. Dlatego warunki zabudowy powinno się ustalać dla całych działek ewidencyjnych. Wydanie „wz” dla części działki jest możliwe tylko wyjątkowo. Przyjmuje się, że ustalanie warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych może służyć do obchodzenia prawa – np. omijania obszarów ochrony.

Przyjęcie tej wykładni miałoby istotny wpływ na postępowanie w sprawie tzw. „megabloka”. W przypadku inwestycji przy ul. Pawiej umożliwiła ona zlokalizowanie jej poza granicą Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jeżeli miasto uznałoby, że warunki zabudowy ustala się tylko dla całych działek ewidencyjnych, to konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania w szerszym zakresie – z uwzględnieniem ryzyka oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego dla WOCK.

Czy doprowadziłoby to wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tzw. „megabloka”? Możliwe, że rozstrzygnięcie w sprawie byłoby inne. Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie wymaga jednak dalszej analizy.

Drugie ujęcie zakłada, że pojęcie „terenu” jest pojęciem autonomicznym wobec pojęcia „nieruchomości gruntowej”. W tym wypadku „teren” teren oznacza fragment powierzchni gruntu, którego granice wyznacza się w sposób niezależny od granic działek ewidencyjnych. Taką interpretację zastosowało miasto w przypadku inwestycji przy ul. Pawiej, chociaż mogło przyjąć inną wykładnie. Przyjęcie innej wykładni na pewno wydłużyłoby postępowanie i mogło skutkować innym (negatywnym dla inwestora) załatwieniem sprawy.

Trzeba zaznaczyć, że obie te wykładnie funkcjonują w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozstrzygnięciach Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Warszawskie SKO przyjmuje, że „wz” wydaje się tylko dla całych działek ewidencyjnych. Natomiast w Naczelny Sąd Administracyjny przyjął tezę o niedopuszczalności wydania warunków zabudowy dla fragmentu działki np. w wyroku z 11.12.2019 r., II OSK 260/18, LEX nr 2777992. Odmienna wykładnia została przyjęta natomiast np. w wyroku z 12.04.2018 r., II OSK 3348/17, LEX nr 2502533.

Tym samym sprawa warunków zabudowy dla „megabloka” nie jest tak jednoznaczna jak maluje ją prezydent Paweł Makuch.

2. W przypadku wadliwości „wz” starosta nie wydałby pozwolenia na budowę

Do kompetencji starosty nie należy badanie legalności decyzji o warunkach zabudowy lub miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane starosta bada zgodność projektu budowlanego z „wz” lub m.p.z.p., zaś zgodnie z u.p.z.p. ustalenia „wz” są wiążące dla starosty (organ ten nie może ich kwestionować). Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

3. NIK i prokuratura potwierdziły legalność „wz”

Najwyższa Izba Kontroli badała przede wszystkim prawidłowość stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działek na których zabudowa jest lokalizowana. Owszem NIK w wystąpieniu pokontrolnym odnosi się do sprawy inwestycji przy ul. Pawiej i nie stwierdza nieprawidłowości w tym zakresie. Niemniej jednak NIK nie analizował w/w inwestycji w zakresie problemu dopuszczalności dzielenia działek ewidencyjnych w kontekście ustalania warunków zabudowy. W dokumencie pojawia się wzmianka o tym, że „wuzetkę” wydano dla części działek ewidencyjnych jednak ma ona charakter założenia – kontroler przyjął tę okoliczność jako element stanu faktycznego i badał jej prawidłowości w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa.

Prokuratura rejonowa w Pruszkowie odmówiła wniesienia do sądu administracyjnego sprzeciwu wobec „wz”. Odmowa ta miała związek z wystąpieniem Arkadiusza Gębicza, który akcentował problem dostępu obszaru inwestycji do drogi publicznej. Wątpliwości te nie zostały podzielone przez prokuraturę, która zgodziła się ze stanowiskiem prezydenta miasta Pruszkowa. Niemniej jednak prokurator sam z siebie nie orzeka o legalności decyzji administracyjnej. Robi to dopiero sąd administracyjny po rozpatrzeniu sprzeciwu prokuratora. Prokurator analizując wniosek Arka Gębicza nie badał sprawy w tak szerokim zakresie jak zrobiło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Prokuratura nie wypowiedziała się na temat dopuszczalności podziału działek ewidencyjnych na gruncie tej sprawy.

4. Trzeba było wydać „wz”, bo taką samą decyzję wydali poprzednicy.

Twierdzenie to po prostu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przepisy nowego prawa wodnego (art. 546 ustawy) spowodowały wygaśnięcie „starej wz” dla inwestycji przy ul. Pawiej. Z uwagi na prawną naturę „wygaśnięcia” decyzja ta przestała wywierać jakiekolwiek skutki prawne i nie mogła oddziaływać na nowe postępowanie w tej samej sprawie. Można powiedzieć, że nowe władze Pruszkowa miały „czystą kartę” w sprawie tzw. „megabloka”. Możliwe było poczynienie innych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie niż te odnoszone do „starej wz”.

***

Sprawa tzw. „megabloka” jest sprawą szczególnie skomplikowaną. Istnieje w niej wiele wątków prawnych, których rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia odrębnych analiz. Wreszcie wątki te dają pole do ścierania się różnych poglądów dot. takich samych zagadnień prawnych.

Dyskusja dot. inwestycji przy ul. Pawiej z pewnością jeszcze nie raz powróci w Pruszkowie. Sprawa ta nie jest z pewnością tak jednoznaczna jak widzi ją prezydent Paweł Makuch.